推进矿业权出让制度改革——转变政府职能

　　问题在哪里，改革的发力点就在哪里。全面推进竞争性出让、严格控制协议出让，将绝大部分矿业权交给市场主体；根据地质勘查工作规律，探矿权登记期限由2年延长至5年，等等，《意见》的诸多改革措施，是自然资源部牢牢把握中央改革精神，立足有关试点经验，聚焦市场主体和矿业企业的痛点难点，解决实际问题的“放管服”改革举措。

　　过去，按照勘查投入、储量、面积等不同标准，探矿权采矿权的登记审批管理权限经常在上下级之间转来转去，令矿企很是头疼。

　　以煤炭为例，勘查区块面积大于30平方公里（含）的勘查项目，由原国土资源部颁发探矿权证；煤井田储量1亿吨（含）以上，由原国土资源部颁发采矿许可证。矿企在多年的工作中，勘查面积扩大或者追加投入是常有的事，因此办证需要在上下级管理部门间来回跑。

　　企业苦于“来回办证”久矣。改革的刀刃，首先要切中这样的痛点。《意见》明确，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。今后，无论勘查投入、面积、储量多少，矿业权出让登记只按矿种分类管理。石油、放射性矿产、稀土等14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记，统一由自然资源部负责，其余由地方自然资源主管部门负责。

　　“这项改革，将在一定程度上减少企业的材料成本和‘跑路费’。”中国矿业联合会会长彭齐鸣认为，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理，减少了行政管理环节，简化了审批要件，有助于减轻企业负担。

　　《意见》提出，积极推进“净矿”出让。这是落实“放管服”改革中对政府提出的 “服”的要求。

　　长期以来，有些采矿权出让后，因为前期各种进场手续繁杂，取得土地、海域、林地、草地等使用权周期长，导致企业在取得矿业权后，迟迟无法进场开工，不仅给企业造成了损失，而且严重影响了政府的公信力。

　　“净矿”出让，即在矿业权出让前，政府主动把工作再往前延伸一个链条，做好各项前期准备工作，优化出让流程，以便企业在拿到矿业权后可以迅速开展勘查开采等工作。

　　“‘净矿’出让，是今后工作的方向。”自然资源部矿业权管理司司长姚华军告诉记者，在生态文明建设的大背景下，“净矿”出让力图解决矿业权与各类自然保护区、生态红线等区域的空间避让问题，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，探索形成政府主导、平台交易、部门登记的工作机制，建立自然资源、发改、环境、水利等部门协商机制，努力同步办理各类审查要件，以此确保矿业权出让前区块“干净”。这既保障了矿业权人的合法权益，同时对政府治理能力和水平的提升提出了新要求。

　　开放油气勘查开采市场——激发市场活力

　　《意见》规定，开放油气勘查开采市场。在我国境内注册，净资产不低于3亿元的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权。

　　长期以来，我国的油气勘查开采一直限定在指定范围内并实行严格的资质管理。此次全面开放油气勘查开采市场，是贯彻落实中央精神和有关要求的重大改革举措。

　　2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，要求有序放开油气勘查开采市场，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》中，石油、天然气、煤层气勘查开采对外商投资仅限于合资合作的限制被取消。同年，中办国办印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。

　　早在2011年，我国就探索了油气勘查开采体制改革试点，在新疆、贵州和山西等地，先后以招标、拍卖和挂牌3种方式开展了11轮油气（含页岩气、煤层气）探矿权竞争出让，总面积达12万平方千米。除了国有石油公司之外，36家市场主体进入油气勘查开采领域。

　　这些试点，为改革积累了有益经验。通过竞争，激发了市场活力，促进了油气勘查发现。2011年竞争出让的南川页岩气区块，新建产能6.5亿立方米/年；民企中曼石油2018年竞得的塔里木盆地温宿区块，多口井获得工业油流。

　　“此次全面放开油气勘查开采的市场准入，包括探矿权和采矿权，更好地体现了油气领域市场配置资源的决定性作用。”姚华军说，外资企业、民营企业和各类社会资本的加入，将有利于进一步激发市场活力，加大油气勘查开采力度，稳步提高国家的油气产量。

　　“壳牌认为在上游领域的进一步开放令人鼓舞，对我们来说，这意味着在中国相关领域开展投资有更多的机会和选择。”壳牌中国集团相关负责人告诉记者。

　　近年来我国民营企业不断发展、壮大，让民营企业进入油气市场，竞争多了，市场活了，蛋糕大了。但同时，业内专家表示，油气行业有其特殊性，高投入、高技术、高风险，相比3亿元资产规模的要求，对民营企业来说，技术和人才将是考验能不能迈入市场门槛的关键。

　　市场开放后，对国有石油公司带来了一定的压力，中石化方面表示，在应对油气矿业权竞争性出让方面，还缺乏相应的工作机制和工作经验，在取得新区块方面会有竞争压力。

　　优化储量管理和分类——减轻企业负担

　　此次改革之前，我国一直沿用1999年发布的《固体矿产资源/储量分类》国家标准。该标准分类根据矿产资源经过勘查所获得的不同地质可靠程度和经相应的可行性评价所获不同的经济意义，分为储量、基础储量和资源量三大类16种类型。

　　而随着市场经济的发展，现行分类的问题逐渐凸显，术语定义不准确，分类过于复杂，边界交叉不清，容易造成信息误导，理解困难不易国际对比。

　　“由于类型过多，企业生产不愿用，地勘单位编制报告难度大。”自然资源部矿产资源保护监督司司长鞠建华告诉记者，在实地调研了上千家矿业企业和地勘单位后，发现经常用的以5种类型为主。

　　“这套标准有好的理念，但实际操作困难，比如边际经济和次边际经济，两者之间不好划分。”自然资源部矿产资源储量评审中心李剑坦言，分类的复杂和概念的不清，容易导致统计数据的混乱，从而进一步对决策产生影响。

　　多年来，针对矿产资源储量分类的改革屡次提起，却因难度太大而被搁置，久而久之，成了一块难啃的“硬骨头”。

　　矿产资源储量是矿业开发的对象，更是矿产资源管理的核心内容，其科学分类是掌握国情矿情和实施有效管理的重要前提。储量分类是改革“最先一公里”的问题，不能再走老路、用老办法。鞠建华表示，自然资源部组建后，决定对矿产资源储量分类标准和储量管理进行系统性改革。

　　按照最简单的“有没有”“有多少”“可采多少”的逻辑，将储量分类标准简化为两大类5种类型，力求科学合理、简明实用、易于国际对比，最大化降低社会认知和企业信息交易成本。固体矿产分为资源量和储量，资源量按照地质可靠程度由低到高分为推断资源量、控制资源量和探明资源量；储量按照地质可靠程度和可行性研究，分为可信储量和证实储量。

　　“这项改革体现了自然资源部实事求是、按地质工作规律和市场规律办事的宗旨。”彭齐鸣说，改革后的储量分类制度框架，国际市场上采用的通行做法基本接轨，有利于我们与国外同行进行商务交流。“从更深的层次看，当前大国博弈与制度供给和输出是一个重要内容，我国企业到境外投资矿业，无形中输出了我们的标准和制度，对积极参与国际竞争无疑将发挥潜在的作用。”

　　在储量管理改革方面，《意见》还有两项“含金量高”的措施，一是取消矿产资源储量登记环节，简化归并评审备案和登记事项，缩减办理环节和要件。二是明确评审备案范围和权限，缩减政府直接评审备案范围，将原来18种评审备案情形减到4种。这些调整，减少了行政管理环节，对文件“瘦身”，极大地减少了企业办事奔波之苦，进而激发市场动力。

　　当前，矿业发展进入了一个新的调整期。在高质量发展的主旋律下，矿业需要有更加科学有效的政策法规体系作为保障，这也是广大矿业企业的期盼。

　　“《意见》迈出了改革关键的一步。总体上矿业界对《意见》持积极的态度，希望实施后能够给企业带来更多的便利与实惠。”不少业内专家表示，《意见》实施过程中还有许多问题需要进一步细化、优化，要实现改革初衷，未来仍任重道远。