妥善处置存量房地产用地 每周一例
案例二十二基本情况
2019年7月，A公司通过挂牌出让方式取得位于B市经开区二号台地1宗国有建设用地使用权，总面积3.6公顷。其中商服用地0.36公顷，住宅用地3.08公顷，划拨配建保障性住房用地0.16公顷，土地用途为其他商服用地、城镇住宅用地，容积率不高于2.3，出让年期为商业40年、住宅50年，成交价1.32亿元。土地出让合同约定动工日期为2020年7月29日前，因场地内存在地埋高压线及地上变电箱未迁移等情况，加之企业受前期疫情影响资金周转困难，项目一直未能开发建设。
问题和困难
一是全面开工建设难。A公司反映，该项目区位优越，具有良好的开发前景，但受场地内管线迁移问题和企业资金周转困难等因素影响，加之后期房地产市场形势下滑，企业无能力和意愿实现整宗地开工建设。
二是尚欠土地出让价款缴纳难。经调查，2019年A公司缴纳出让金价款4500万元后，由于市场下行、企业自身资金周转困难等原因，剩余价款未按期缴纳。B市自然资源部门多次催缴，A公司仍难以按期缴纳。
三是土地盘活利用难。企业自身无能力全面开发建设该宗土地，又因未动工建设，不符合转让条件，而政府回购也存在资金不足的问题，存量土地盘活难度大。
应对措施
2024年6月，B市按照自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台的妥善处置闲置存量土地18条政策措施（以下简称“18条”），积极推进该地块合理处置。一是B市自然资源局积极开展实地调研，对接企业诉求，指导企业抓住政策机遇，依法依规处置土地。二是通过与企业沟通协商，确定以“分割﹢收回”方式盘活该宗地。已缴纳4500万元土地出让价款的，分割1.4公顷土地用于住宅部分；剩余2.2公顷地块，企业主动提出政府收回处置，由属地政府解决相关问题并纳入土地储备。三是消除开发障碍，政府积极协调处理管线迁移等事宜，确保分割后项目能按期开工建设。
目前，A公司申请变更开发土地面积为1.4公顷，规划用途为城镇住宅用地，容积率不高于1.96，出让价款为4500万元，出让终止日期与原宗地保持一致，重新约定开竣工日期。剩余2.2公顷国有建设用地使用权已按程序报请市政府收回，由属地政府解决管线迁移等问题后纳入土地储备，后续统一进行规划调整，在市场回稳后通过招拍挂方式继续供应。
（本期案例由新疆维吾尔自治区自然资源厅提供）
【案例评析】
土地是重要的自然资源，促进存量土地盘活利用进而提升资源节约集约利用水平，已成为当前各级自然资源主管部门面临的重要任务。盘活房企手中的存量闲置土地，既是实现高质量发展的必然要求，也是现阶段促进房地产市场止跌回稳、防范化解市场风险的重要举措。
本案例中，B市用好用足政策，成功助企纾困。一方面，对已缴纳土地出让价款的项目消除开发障碍继续建设；另一方面，对项目未开发的部分进行分割收回并纳入土地储备，发挥土地储备“蓄水池”的作用。这与目前“严控增量、优化存量、提高质量”的大方向不谋而合，同时也实现了政企双赢。相关经验可以总结为“两精准、一消除”。
精准对接企业需求。A公司在前期疫情影响和房地产市场下行的双重压力下，建设资金难以为继，加之政府原因无法开工建设，也不符合无偿收回标准。政府积极介入，在与企业进行多次沟通后，发现企业有意继续开发。资金不够怎么办？有多大能力就开发多少，这涉及如何分割原来的宗地，以及后续调整规划帮助企业适应当前房地产市场形势等系列问题。市场的需求就是政府推进工作的方向，让企业的诉求落地，政府责无旁贷。
精准适用组合政策。面对企业开工建设难和土地出让价款缴纳难的问题，政府灵活组合运用“18条”中第（十）条“规范分割宗地开发或转让”和第（十三）条“依法规范收回土地”，做到地尽其用。对已缴纳土地出让价款的，整宗土地科学分割1.4公顷用于住宅部分，由A公司和自然资源部门重新约定规划条件和设计要求继续建设；对剩余2.2公顷国有建设用地使用权，依法依规进行收储。这不仅有效解决了企业资金周转难和整宗开发难的问题，还提升了土地资源利用效率，改善土地市场供求关系，也为后续开发建设提供解题路径。值得警惕的是，规划条件的调整，比如调整土地用途、改变容积率等，牵扯到的利益巨大，需要委托经备案的土地评估机构开展市场价格评估，确保程序严密、结果公开透明。此外，不动产登记机构也要依规及时办理相应登记手续。
消除障碍促进开发。盘活闲置土地不仅要依靠企业，也需要属地政府扛起责任。B市政府积极协调解决配套场地管线迁移事宜，打通企业建设过程中的难点、堵点、卡点，确保项目顺利开发建设。当然，保障开发建设必需的基础设施配套和通平条件是政府应尽之责，地方政府应抓住政策窗口期，加力解决历史遗留的“硬骨头”。
总的来说，笔者认为B市利用“分割﹢收回”模式诠释了“18条”部分政策条款的内涵，顺应市场发展趋势，解决了实践难题，对改善土地市场供求关系，改善企业资金流动性，促进房地产市场止跌回稳具有重要意义。