一、《意见》出台的背景和意义是什么？

　　习近平总书记高度重视生态产品价值实现工作，多次发表重要讲话，作出重要指示批示。2018年，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2020年，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上再次强调，要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上进一步指出，拓宽绿水青山转化金山银山的路径。今年以来，习近平总书记作出一系列重要指示，强调要健全生态产品价值实现机制。

　　自然资源部党组认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院部署安排，积极配合国家发展改革委推动国家生态产品价值实现机制试点、制定生态产品价值评价核算规范等工作，同步开展了自然资源领域生态产品价值实现理论研究、实践探索、案例发布等工作。在总结近年来自然资源系统推动“两山”转化的理论和实践成果基础上，自然资源部研究制定了《意见》，立足自然资源部门职责职能，通过高水平保护和高效率利用自然资源，夯实生态产品的供给基础，推动生态产品的价值显化和权益实现，健全完善生态产品价值实现机制。

　　《意见》对自然资源领域推进生态产品价值实现工作作出系统设计和安排，出台《意见》有以下重大意义：第一，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，有利于走出一条协同推进生态环境保护与绿色低碳发展的新路子，推进人与自然和谐共生的现代化。第二，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，有利于破解“两山”转化的深层次体制机制障碍，推动自然资源优势转化为生态发展优势。第三，是履行“两统一”职责，促进自然资源资产管理与国土空间规划、用途管制、生态保护修复统筹协调的必然要求，生态产品的价值显化与国土空间规划及用途管制、自然资源资产配置等密切相关，加强统筹协调，能够增加生态产品供给、促进自然资源生态价值提升。第四，是实现资源、资产、资本、资金的良性循环，促进资产增值增效的关键环节。一方面，在全面推进美丽中国建设的时代背景下，自然资源资产管理必须坚持生态优先、绿色发展，只有保证生态产品供给的可持续性，才能提升资源资产的综合效益，维护好所有者权益；另一方面，在保护生态环境的前提下，将多要素自然资源整合为资产组合标的后整体配置，能够推动解决单一要素配置效益低、保护使用碎片化、容易产生负外部性等问题，让绿水青山等自然资源“变资产、聚资本、获资金”，促进自然资源和生态产品价值实现。第五，是培育绿色发展新动能的迫切需要，当前我国已转向高质量发展阶段，以牺牲环境和过度、单一依赖土地要素投入的模式已难以为继。建立生态产品价值实现机制，就是要通过明确产权主体、健全权利体系、整体配置资产、加强收益管理等步骤，显化山水林田湖草沙等多要素自然资源资产的综合效益，让生态优势源源不断转化为发展优势。

　　二、《意见》的起草过程和总体框架是什么？

　　《意见》起草过程中，重点开展了以下工作：一是系统梳理、认真学习领会习近平总书记关于生态产品价值实现机制的重要论述精神，作为起草《意见》、推动工作的根本遵循。二是开展理论研究。从自然资源管理角度出发，对生态产品的概念内涵、分类体系、实现路径等进行专题研究，为起草《意见》、开展工作奠定理论基础。三是加强典型示范。自2020年起陆续发布了5批53个典型案例，总结提炼了外溢共享型、赋能增值型、配额交易型三类典型路径，推进实践探索和模式创新。四是开展试点实践。选择江苏、广东、福建等6省的10个市县开展自然资源领域试点，在工作基础、多元路径、技术体系、政策制度等方面取得了积极成效，形成了一批理论、实践、技术和制度成果。五是广泛征求意见。听取地方、科研机构和专家学者等意见建议，尊重基层首创精神，将地方行之有效的做法和经验，总结上升为政策制度。

　　在上述工作的基础上，聚焦自然资源保护和利用的辩证统一，融合自然资源的管理链条和生态产品的价值实现链条，总结提炼自然资源领域推动“两山”转化的总体要求、主要内容和关键举措，形成了《意见》“1+3+1”的总体框架，共五个部分：第一部分是总体要求，明确了指导思想、基本原则和到2029年、2035年的主要目标。第二部分至第四部分提出了自然资源领域推动生态产品价值实现的主要内容。一是夯实生态产品价值实现的资源和空间基础，这是生态产品的“生产环节”，通过高水平保护自然资源，让绿水青山的“颜值”更高，厚植生态产品价值实现的绿色底色。二是提升生态产品价值实现的资源要素供给和配置效能，这是生态产品的“配置环节”，通过高质量赋能自然资源，让价值实现的“动力”更强，促进资产配置效率最优化和效益最大化。三是创新生态产品价值实现新机制，这是生态产品的“交易环节”，通过高效率利用自然资源，让金山银山的“成色”更足，实现自然资源和生态产品的综合效益。第五部分是组织保障，提出强化部门协同、持续发布典型案例等保障措施。

　　三、如何夯实生态产品价值实现的资源和空间基础？

　　加强国土空间规划战略引导和自然生态系统整体保护修复，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，是完善生态产品价值实现机制的基本前提和应有之义。《意见》围绕夯实生态产品价值实现的资源和空间基础，提出了三个方面的具体举措：

　　一是强化国土空间规划战略引导。统筹落实国家重大战略，强化国土空间规划对国土空间开发保护和生态产品价值实现的基础性、引领性作用。通过编制实施全国主体功能区优化实施方案，引导农产品主产区、重点生态功能区、城市化地区等不同地区，立足自身资源禀赋特点，充分发挥比较优势，因地制宜推动生态产品价值实现。

　　二是严格自然生态保护空间底线约束。通过切实守牢耕地保护红线、落实生态保护红线、严格管控城镇开发边界，健全以国土空间规划为基础、以国土空间用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，推动形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局。

　　三是实施自然生态系统整体保护、系统修复、综合治理。自然生态系统是一个有机整体，通过学习运用习近平生态文明思想“厦门实践”经验，久久为功推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，加强生物多样性保护，才能提高优质生态产品供给能力，让价值实现成为“有本之木、有源之水”，奠定生态产品价值实现的基础。

　　四、如何提升生态产品价值实现的资源要素供给和配置效能？

　　生态产品价值实现离不开自然资源的要素保障和资产的有效供给。《意见》总结并明确了提升资源要素供给和配置效能的主要举措：

　　一是推进自然资源确权登记和设权赋能。重点是通过自然资源统一调查监测和确权登记等，摸清资源底数，明确生态产品权责归属。健全自然资源资产的权利体系，按照自然资源资产所有权与使用权相分离的原则，完善国有农用地、未利用地权利体系，构建无居民海岛权利体系，探索土地、海域、水域使用权等分层设权，推动各类自然资源资产使用权等权利组合设置，促进自然资源资产增值增效。

　　二是推动编制自然资源资产配置方案和实施计划。重点是按照公益性、经营性等特征，分类划定储备片区和配置单元，统筹谋划自然资源资产储备、配置、价值实现、收益管理等内容，并加强与国土空间规划的反馈和协同。根据配置方案编制实施计划，结合落实详细规划有关规划用途、开发强度等要求，明确自然资源资产配置的时序、方式、规模、用途等，引导自然资源资产布局合理、结构优化。

　　三是推动自然资源资产组合供应。根据自然资源资产配置方案和实施计划，有序开展自然资源资产组合供应。探索通过收储、租赁、置换和入股等方式，将一定空间范围内分散的自然资源资产进行集中，形成主体明确、边界清晰的自然资源资产组合标的，比如“土地+”“海域+”“地下+地表+地上”等资产组合，再开展资产整体配置，促进资产配置效率最优化和效益最大化。

　　五、自然资源领域创新生态产品价值实现机制有哪些举措？

　　生态产品价值实现涉及各方面、多领域，需要强化机制创新和政策支持。《意见》提出了自然资源领域创新生态产品价值实现机制的重要举措，具体包括：

　　一是建立资源权益指标市场化交易机制。重点是探索大陆自然岸线占修平衡制度，新增建设项目占用自然岸线的，由项目建设单位承担修复与占用相当的生态恢复岸线责任；开展非耕地垦造、恢复耕地形成的补充耕地指标流转；试点探索在生态保护红线内建设用地优先转为林地、草地、湿地，腾退的建设用地可按一定比例折算为新增城镇建设用地规模，调整到城镇开发边界内，不占用现有开发边界规模和扩展倍数，推动形成“使用者付费、受益者补偿、保护修复者获益”的利益导向机制。逐步建立“调查监测—确权登记—碳汇计量—底价评估—市场交易—金融支持”的生态系统碳汇全链条交易机制，支持生态系统碳汇项目通过全国温室气体自愿减排交易市场、碳普惠机制等获得收益，打通生态系统碳汇可度量、可交易、可实现的价值实现路径。

　　二是健全生态补偿赔偿机制。重点是立足主体功能定位，探索生态空间综合补偿模式和各类生态补偿资金统筹使用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。鼓励生态产品供给地和受益地按照自愿协商原则，通过资金补偿、产业转移、共建园区等方式，开展横向生态保护补偿。推进自然资源资产损害赔偿制度建设，逐步建立损害的发现、核实、索赔和报告机制，维护自然资源资产所有者权益。