今年政府工作报告指出，受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，石油等大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大。当前和今后一个时期，我国发展面临的风险挑战前所未有。我国经济在高速向中高速增长转变过程中，或将超前进入“5”时代，带动能源及煤炭消费进入新的发展阶段，煤炭行业发展也将面临一系列新的挑战。但我国具有独特的政治优势和制度优势，雄厚的经济基础和巨大的市场潜力，只要直面挑战，坚定发展信心，巩固供给侧结构性改革成果，坚定不移深化改革创新，着力培育和发展新动能，“十四五”期间，煤炭行业就一定能够迈上转型升级的新台阶。

行业发展面临的新形势新挑战

按照党中央推动供给侧结构性改革战略部署，2016年初，国务院印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，拉开了煤炭供给侧结构性改革的序幕。通过4年多的不懈努力，煤炭供给侧结构性改革取得了重大进展和显著成效。支持煤炭产业健康发展的政策保障体系基本形成，推动煤炭产业高质量发展的体制机制不断完善，煤炭产业结构优化、市场供需基本平衡，转型升级取得较大进展，全国煤炭安全稳定供应能力增强，煤炭上下游产业协同发展格局逐步形成，煤炭生产力总体水平显著提高。同时，我国煤炭行业发展的外部环境也发生了一系列变化，出现了一些新的挑战。

从能源需求与消费结构看，我国正在进入能源转型发展的关键时期，经济结构调整，科技进步加快，能源利用效率提高，能源消费强度下降，煤炭消费增幅回落，即将进入消费峰值平台期。

据国家统计年鉴数据分析，我国能源消费总量由2002年至2011年年均增长8.6%，回落到2012年至2019年年均增长2.4%，增速回落6.2个百分点;能源消费弹性系数由1.0左右下降到0.3左右。煤炭在我国能源消费结构中的比率由2011年的70.2%快速下降到2019年的57.7%，回落12.5个百分点。

随着技术进步与成本下降，新能源与可再生能源快速发展，替代作用增强。在全国发电量构成中，2019年火电发电量比率较2011年下降13.5个百分点，可再生能源发电量占比达到31.1%。

从能源生产与稳定供应看，全国能源生产供应能力大幅提高，但供需缺口逐年增加。2002年至2019年，我国能源生产总量由15.63亿吨标准煤增加到39.7亿吨标准煤，年均增长5.52%;能源消费总量由16.96亿吨标准煤增加到48.6亿吨标准煤，年均增长6.02%;供需缺口由1.33亿吨增加到8.9亿吨标准煤，年均增长11.14%，对外依存度快速提高，能源安全稳定供应面临挑战。

从煤炭行业改革发展看，煤炭供应能力提高，供给质量提高。但煤炭行业发展不平衡问题突出，多数老矿区企业经营压力大，转型发展路径不清晰、困难多;全国煤炭生产越来越向晋陕内蒙古三省份集中，生态环境保护与资源开发利用的矛盾突出;我国煤炭生产以井工开采为主，自动化、智能化水平低，生产成本高，与主要产煤国家相比，国际市场竞争仍处于劣势地位;受国际油价大幅波动影响，煤化工产业高投入、低效益、风险大;创新发展新产业、新业态、新模式、新材料，还存在体制机制制约、人才短缺、理念创新不足等问题。

全国煤炭产量由2002年的16.14亿吨增加到2013年的39.7亿吨，增加近1.5倍，年均增长7.8%;之后逐渐回落到2016年的34.1亿吨，2019年恢复到38.5亿吨。全国煤矿数量由2002年的3万多处，减少到2015年底的1.2万处、2019年的5300处左右，大型现代化煤矿已经成为全国煤炭生产的主体。但从我国煤炭资源开发布局看，晋陕内蒙古三省份煤炭产量比率占全国的近70%并还将不断增长，黄河流域煤炭产量占全国的80%左右。促进黄河流域生态环境保护与高质量发展，还需超前规划，进行不懈努力。

从主要煤炭消费行业看，电力与供热、冶金、建材等主要耗煤行业在经历了10多年持续快速发展之后，均出现了不同程度的增速下降或下降。全国电力与供热耗煤量由年均9%左右增长转为近5年的2.4%，增速回落6.6个百分点;钢铁行业耗煤量由年均13%左右增长转为年均下降0.93%;建材行业耗煤量由年均10%左右增长转为年均下降0.99%;传统煤化工行业已经达到峰值期，现代煤化工行业耗煤还将保持一定增加，但仍面临一些不确定因素;通过推进“以气代煤”“以电代煤”等措施，居民生活用煤大幅下降。煤炭行业依靠传统的产量增加、规模扩张求发展之路越来越窄，甚至难以为继。

综合分析，我国宏观经济正处于由高速度发展向高质量发展的转型时期，加之全球新冠肺炎疫情影响，经济发展面临的不确定因素和挑战更多。煤炭行业正处于深化供给侧结构性改革、推动需求侧变革的关键时期，面临的新形势和新挑战增多。

煤炭改革发展的新机遇新变化

煤炭是我国的优势能源资源，占全国已发现化石能源资源总量的97%左右，作为我国的主体能源，是保障国家能源安全稳定供应的坚实基础。党中央国务院高度重视煤炭工业的健康发展，出台了以推动煤炭供给侧结构性改革为主线的一系列政策措施，政策效应正在逐渐显现。以信息化、大数据化、绿色化和人工智能技术为代表的第四次技术革命为引领，以煤矿智能化发展为载体，煤炭工业现代化水平即将迈上一个新的台阶。煤炭市场化体制机制不断健全完善，煤炭经济平稳运行，效益回升，为老矿区转型升级发展提供了有力支撑。

煤炭在我国能源安全保障中地位更加明确。面对国际能源市场动荡及围绕能源资源引发的局部冲突等问题，2019年12月30日，全国能源工作会议提出，要深刻认识我国能源资源禀赋和煤炭的基础性保障作用，持续做好煤炭清洁高效利用这篇大文章，不轻易转移对煤炭的注意力，不轻言“去煤化”。将煤炭上升到国家能源安全“兜底保障”的新高度、做出了新定位。

“新基建”给煤炭行业带来新的发展机遇。今年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。与传统基础设施建设相比，新型基础设施建设更加侧重于突出产业转型升级的新方向，无论是人工智能还是物联网，都体现出加快推进产业高端化发展的大趋势。煤炭行业作为传统能源产业“，新基建”在带动能源市场发展的同时，必将为促进煤炭行业转型升级提供有力支撑。

推动供给侧结构性改革政策效应逐渐显现。2016年以来，煤炭行业作为供给侧结构性改革的试点行业，先后在淘汰落后、发展先进，支持科技进步，推动市场化发展，加大财税金融扶持力度，促进体制机制创新等方面出台了一系列政策措施，这些政策措施效果逐渐显现，并正在成为深化煤炭行业改革发展的重要驱动力。

煤炭行业即将迎来智能化发展的新时期。今年2月，国家能源局等八部委联合印发《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》，对全面推动我国煤矿智能化技术发展提出了明确目标和具体工作要求。主要产煤省份和大型煤炭企业积极响应，我国煤矿由智能化开采工作面示范起步，开始走上了煤矿“采掘开机运通”以及安全、生产、调度、运销全系统、全过程智能化发展道路，即将开启煤炭工业现代化水平提升的新时期。

煤炭市场化体制机制不断健全完善。2017年以来，在国家有关部门、行业协会、煤炭上下游企业共同推动下，建立并逐步完善了“煤炭中长期合同制度”和“基础价+浮动价”的定价机制，符合我国社会主义市场经济体制发展需要，得到了社会各界普遍赞同，形成了煤炭上下游合作共赢发展局面，已经成为维护煤炭经济平稳运行的压舱石。实践证明，创新煤炭市场化体制机制，为煤炭上下游产业高质量发展奠定了坚实基础。

“十四五”煤炭发展思路与重点分析

2020年是我国全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标，并为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，任务艰巨。今年以来，受全球新冠肺炎疫情影响，世界经济萎缩明显，我国第一季度经济回落，随着复工复产，4月以来逐渐回升并达到正常水平。新中国成立70多年特别是改革开放40多年的实践证明，无论是回顾过去、审视现实，还是展望未来，我国经济长期向好的基本面没有发生改变。对此，必须坚定信心。

面对新形势、新任务，新机遇、新挑战，煤炭行业必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，贯彻落实推动能源安全新战略，深化煤炭供给侧结构性改革，推进煤炭清洁高效利用，推动煤炭产业技术升级、产品升级、质量升级、管理升级，促进煤炭上下游产业协同，煤炭与清洁能源协同发展，培育新模式、发展新业态、提升新动能，建设现代化煤炭经济体系，促进煤炭工业高质量发展，为国民经济平稳较快发展提供安全稳定的能源保障。

围绕“十四五”煤炭行业改革发展重点领域，要坚持优化布局与保障供给相结合，坚持深化改革与创新发展相结合，坚持产业升级与转型发展相结合，坚持绿色开发与清洁利用相结合，坚持立足国内与国际合作相结合。聚焦煤矿智能化、服务型生产和相关产业融合，促进煤炭生产集约化、组织管理专业化、产业园区集群化发展，努力构建现代化煤炭经济体系，实现高质量发展。重点在以下10个方面发力。

◆第一，优化煤炭资源开发布局。

根据我国煤炭资源开发历史、开发潜力、区域经济社会特征，结合14个大型煤炭生产基地建设实际，科学评价14个大型煤炭基地的资源禀赋、先进产能建设、环境容量等，合理分类确定大基地的功能，研究提出大基地产能建设规模，优化开发布局，提高保障能力。

内蒙古东部(东北)、云贵基地：稳定规模、安全生产、区域保障“。十四五”期间，煤炭产量分别稳定在5亿吨/年、2.5亿吨/年左右。冀中、鲁西、河南、两淮基地：控制规模，提升水平，基本保障“。十四五”期间，煤炭产量分别控制在0.6亿吨/年、1.2亿吨/年、1.2亿吨/年、1.3亿吨/年左右。

晋北、晋中、晋东、神东、陕北、黄陇基地：控制节奏，高产高效，兜底保障“。十四五”期间，晋北、晋中、晋东基地煤炭产量控制在9亿吨/年左右，神东基地控制在9亿吨/年左右，陕北和黄陇基地控制在5亿吨/年左右。

新疆基地：科学规划、把握节奏，梯级利用。新疆地区重点是要借鉴国内其他矿区开发的经验与教训，坚持新发展理念，超前做好矿区总体规划，合理把握开发节奏和建设时序，就地转化与外运结合，实现煤炭梯级开发、梯级利用。“十四五”期间，煤炭产量稳定在2.5亿吨/年左右。

宁东基地：稳定规模，就地转化，区内平衡。“十四五”期间，煤炭产量稳定在0.8亿吨/年左右。

◆第二，深化煤炭供给侧结构性改革。

以推进煤矿智能化建设为抓手，建设和改造一大批智能化煤矿，优化煤炭生产结构，提高煤炭生产集约化水平，全国煤矿数量由5300处左右减少到4000处左右，建成智能化煤矿1000处以上。促进煤炭产品结构调整，推动产销协同，促进煤炭定制化生产。推动煤炭组织结构调整，促进以煤炭品种、区域和产业链为主导，以资本为纽带，通过兼并重组组建大型企业集团，通过产业集中度，进一步完善建立上下游协同发展机制。

◆第三，提升煤炭科技创新驱动能力。

加强煤炭基础理论研究，突破传统的煤炭开采理论，构建煤层原位、流态化、环境微扰动、安全高效可控的新型煤炭开采理论和方法。围绕智能化技术、大数据技术等应用，开展关键技术攻关与示范，提高煤矿科技现代化水平。推动智能化成套装备与关键零部件、工业软件研发，提高智能化装备的国产化水平。加强煤炭行业人才队伍建设。健全完善企业为主体产学研用一体化科技创新体制机制。

◆第四，促进煤炭行业平稳运行。

促进煤炭行业大数据平台建设，建立煤炭生产、加工、运输、储存和消费信息共享机制。促进煤炭生产与消费市场主体的战略合作，发挥“中长期合同制度”和“基础价+浮动价”定价机制的压舱石作用。推动建立完善煤炭市场化价格发现机制与监管机制，加强行业自律，建立煤炭产供需企业社会诚信发布制度。推动煤炭产融结合，提高金融服务实体经济的能力。

◆第五，着力推动老矿区转型发展。

充分挖掘发挥老矿区剩余资源潜力，以稳产保运行，以产业转型求发展，以服务型生产拓展发展空间，支持老矿区企业建立以服务煤矿生产为主的专业化队伍。整合矿区土地、废弃矿井、遗留资源，促进资源二次开发利用。超前谋划，发展新产业、新业态、新材料、新产品，促进老矿区转型发展。

◆第六，加强矿区生态文明建设。

从煤炭资源开发、建设、开采、加工、利用，全产业链实现清洁绿色，控制对生态环境的影响。统筹资源开发与生态功能区建设，推行煤矿保水开采、充填开采等绿色开采方法，推行原煤全部洗选，做好资源综合评价与利用，加强矿区生态修复治理。

◆第七，推动煤炭清洁高效利用。

强化商品煤质量管理，从源头控制污染物排放;充分发挥陕北富油煤资源优势，推动煤炭资源分级分质利用，提高我国油气自给能力;推动煤炭清洁高效深加工与转化和技术示范;加强需求侧管理，深入开展煤炭清洁高效技术攻关示范。

◆第八，推动煤炭智慧物流体系建设。

推动煤炭产供储销体系建设，健全全国煤炭产供需网络体系，依托煤炭行业大数据平台，促进煤炭产运需各方信息畅通，煤矿生产安排、商品煤质量与用户需求、储运物流有机衔接;研究适合煤炭产品标准化、规格化、参数化的运输方式和数据化管理模式，减少物流环节，提高供应效率，降低物流成本。

◆第九，提升煤矿安全与职业健康水平。

建立健全煤矿安全生产长效投入机制，实现煤矿开拓系统简化、安全监测预警预报系统信息化、煤矿生产系统智能化。建立和完善煤矿安全生产法律法规体系，为煤矿安全生产提供制度保障。建立和完善煤矿职业病防治机制。

◆第十，加强“一带一路”资源开发与产能合作。

借鉴国际先进的技术和管理经验，加强与“一带一路”沿线国家合作，提高我国煤炭产业国际化水平。规范煤炭进出口，调整煤炭进出口结构，严格控制劣质煤进口。扩大煤机装备出口，鼓励煤炭勘察、生产、加工、利用装备研发研制，提高我国煤机装备制造水平。