“受利益驱使，近年来我国非法采矿案件频发，国家对非法采矿行为的打击力度不断加大。但在严厉打击非法采矿行为的同时，一些不构成非法采矿或虽构成非法采矿但达不到犯罪程度的案件应引起社会重视，避免因‘误伤’影响新一轮找矿突破战略行动的信心。”在近日由中国工程院非法采矿研究课题组、中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院等联合召开的有关非法采矿罪研讨会上，相关专家对“非法采矿罪扩大化”的趋势表示了担忧。

司法实践中多种行为易被认定非法采矿

当前国际国内经济形势的变化，使保障能源资源安全上升为国家战略。但从公布的涉矿案例来看，近年来非法采矿案高发频发，多个省份均有涉及。

与会专家表示，在处理涉矿案件的司法实践中，十种行为往往被认定为非法采矿。一是将按备案勘查方案进行洞探、井探、槽探等产生矿石进行销售的行为认定为非法采矿。二是将按备案开发利用方案施工产生矿石进行销售的行为认定为非法采矿。一家矿业企业的采矿权开采深度在山腰之间，根据备案登记的开发利用方案开展采前准备工程，结果被立案侦查，历时三年获得无罪判决，但企业因此停产至今。三是将按备案设计要求施工的各种建设工程产生矿石进行销售的行为认定为非法采矿。如修路、建房、建厂、挖基坑、土地平整、土壤改良、生态修复、固废利用、煤矿灭火工程等，都会产生矿石，因此被立案侦查的案例较多。永安东方矿业公益修路将弯道取直产生的石英岩综合利用，被判有罪，全部材料被查封，企业停产三年。四是将虽在矿区范围内开采但超出备案登记储量或超出备案登记矿种的开采行为认定为非法采矿。内蒙一家萤石矿在开采过程中将伴生的铅锌矿选出后销售，因此被认定为非法采矿，企业倒闭，但因铅锌矿未达工业品位，各方仍存争议。五是将采矿许可证换证、延续期间在矿区范围内开采的行为认定为非法采矿。安徽一石灰岩矿在资源整合期间，经行政机关许可在矿区内技改产生围岩予以销售，被立案侦查，资源整合中断，负责人被羁押。六是将超过行政许可的生产规模进行开采的行为认定为非法采矿。七是将行政机关许可开采但未颁发采矿许可证的行为认定为非法采矿。河南一家招商引资企业，政府要求其开采并成为纳税大户，但被立案侦查，虽最终宣告无罪，但企业因此破产。八是行政机关的原因导致超层越界被认定为非法采矿。九江瑞昌自然资源部门颁发的采矿许可证开采范围内可采储量为零，与拟许可的区域不一致，历史上一直按实际开采区域进行管理，后发现与证载矿区范围不符，几千万设备被拆除，拟注销采矿权，企业直接损失过亿元并被认定构成非法采矿罪。九是行政许可不明确或历史原因导致事实不清证据不足但被认定为非法采矿。某公司通过公开拍卖获得采砂许可，合同中未约定开采深度，但采砂结束后以非法采矿罪被起诉。十是行政机关不作为或乱作为造成超出采矿范围被认定为非法采矿。安徽霍邱一土石方清运工程，行政机关组织四方实时监管，后被监管人因非法采矿被判刑。如果行政机关及时制止非法开采行为，则不会由行政违法转化为刑事犯罪。

非法采矿行为缺乏标准认定

《中华人民共和国刑法》第三百四十三条规定：“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

在研讨会上，针对非法采矿罪的认定，中国工程院战略研究咨询项目《保障我国矿产资源安全的政策研究》矿法修改课题组、中国地质大学和曹旭升矿业律师团队提交的研究报告称，非法采矿罪是专业性要求极高的涉矿高发犯罪。但在司法实践中，各方对开采行为的合法与非法、矿与非矿、罪与非罪、罪轻与罪重等争议较大，对事实的认定和法律的适用标准不一。

“近年来在司法实务中会出现有些地方将没有社会危害性，或者是社会危害性较小，不构成犯罪的行为认定为非法采矿罪。”中国地质大学（北京）自然资源法治研究中心研究员、北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任曹旭升表示，由于非法采矿尚无明晰的司法解释，各地对非法采矿行为的理解、把握不一，同案不同判较多。“非法采矿罪扩大化应引起各方的高度重视，目前在严厉打击非法采矿案件的同时，一些不构成非法采矿或虽构成非法采矿，但达不到犯罪程度的案件被立案侦查，甚至被定罪量刑，致使被立案侦查的矿业企业遭遇灭顶之灾。”他表示，这一问题若不能得到及时彻底解决，将不利于矿业的健康可持续发展。

科学界定非法采矿行为需多方努力

“现在有很多这种所谓的非法采矿行为是没有被《刑法》条文所规制，比如说河道采砂，比如社会化推进矿山修复治理过程当中对工程施工产生的土石方拍卖等行为根本不用取得采矿许可证。而且《刑法》只是说超越这个范围或者未取得采矿许可证而没有规定说超量就一定定罪。这种非适刑行为，现在就是行政机关把它给适刑化，我认为这也是非法采矿罪扩大化的一个原因。”车林睿实习律师表示，“如何界定行政违法和刑事犯罪，这个度如何去把控，是当下迫切需要解决的问题。”

全国政协委员、最高法特约监督员马海军表示，今年全国两会期间，曾提交关于正确认定非法采矿行为解释《刑法》第343条的提案，其中提出两个建议，一是建议全国人大常委会对《刑法》343条中的未取得采矿许可证擅自采矿予以立法解释。二是要求两高对关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释，完善关于非法采矿罪的司法认定，调整量刑起点。提案提出之后也获得了立案，目前正在办理过程当中。

“构成的前提主要是以行政许可为主，行政许可之前其实已经开展了相关的采矿行为，但是对于采矿的事实在《刑法》当中没有做出明确的规定，罪或者非罪，从中取得的矿种和矿产品能否交易也没有做出规定。”研讨会上，青海恩泽律师事务所杨强律师也认为，对于避免非法采矿罪的扩大化，不仅要对非法采矿罪做立法解释，还要对如固体废物处理等一系列涉及矿产资源的法律法规做完整的解释之后，才可能彻底解决相关问题。

“从技术层面上来讲，非法采矿普遍存在或者大量的存在，这是一个基本事实。但如果非法采矿罪开始出现扩大化趋势，应该考虑是否法律和政策之间的关系出现了问题，其中涉及法律认识不足、政策引导的偏差以及矿业开发过程中的历史遗留问题。”全国律协环资能委的主任周塞军表示，在司法实践中，非法采矿案很多是刑事、行政、民事责任纠缠在一起的，不能仅仅把它看作是一个刑事犯罪行为，应该结合刑事、民事、行政等多个方面，将涉案的多方关系理清才更有意义。

“目前，涉及非法采矿案件确实很多，已经引起国家有关部门高度重视。但从法理研究的角度来说，还比较薄弱。实际上国内矿法的理论研究往往滞后于实践的发展，整体都是实践在推着理论走。”中国地质大学（北京）自然资源法治研究中心主任孟磊表示，“非法采矿罪，到底违反矿政管理规定，还是达到违反《刑法》犯罪构成的程度，这是有本质差别的。当前，可能存在把部分无证开采、越界开采或违反相关矿政管理规定的违法行为作为等同于刑事犯罪的现象，这可能是非法采矿罪扩大化趋势面临的一个比较突出的问题。”他建议，处理这类问题，能用行政手段能够解决的，不要轻易动用《刑法》的方式解决。

北京市地质勘查开发集团有限公司技术总监王德利表示，现实当中非法采矿案件里边，实际上作为公安机关的侦查过程，恰恰是个技术甄别的过程，应当专业技术部门专业技术人员来做。所以，下一步应该呼吁如何让矿业专家发挥专业人员的作用，加强对采矿行为“合法与非法”的甄别。

“非法采矿罪的认定涉及的面非常广，涉及多部法律法规、多项技术标准规范及多个部门的相关政策，也涉及矿产资源管理部门、环保部门、应急部门及司法部门和多个层级的地方政府。所以，对于非法采矿罪的认定，不同部门，不同政府，不同管理人员的不同认识和理解，都会造成认定标准的不同。而且社会发展的不同时期，因为国家发展战略的需要，对于非法采矿罪的认定也不一样。”自然资源部油气中心开发室主任许书平认为，“在司法实践中，对非法采矿罪的认定要恰如其分，合情合理，要避免非法采矿扩大化，避免人为因素的干扰，确保在法律层面科学地从根源解决问题。”

针对避免非法采矿罪扩大化，会议建议，一是要对非法采矿行为做出立法解释，将按备案登记的方案或设计进行施工的行为、超生产规模开采的行为、矿区范围内的开采行为、按行政机关许可开采的行为、行政机关原因导致越层越界行为等，均排除在非法采矿行为之外。二是建立非法采矿案件矿业专业陪审员出庭制度。三是建立非法采矿案件鉴定人和专家证人（专家辅助人）依辩护人或当事人申请应当出庭制度。五是建立非法采矿罪办案人员集中培训制度，提升办案人员的涉矿专业素养，有利于甄别和查清事实，从而正确适用法律，办成铁案。